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【新闻】明确农业保险事权防范农业风险厚皮树

发布时间:2020-10-19 05:04:42 阅读: 来源:防滑垫厂家

7月9日,国务院召开常务会议,部署加快发展现代保险服务业。会议提出要促进保险与保障紧密衔接,把商业保险建成社会保障体系的重要支柱。同时将保险纳入灾害事故防范救助体系和通过保险推进产业升级。创新保险支农惠农方式,支持保险机构提供保障适度、保费低廉、保单通俗的“三农”保险产品。我国的农业保险将驶入“快车道”,在这一过程中更需要建立事权与支出责任相适应的农业保险制度,这不仅涉及中央与地方的关系,也涉及政府职能部门间的关系,是财政体制改革的重要环节和内容。

如何明确事权

农业保险事权的合理划分应有利于事权的履行

从我国的行政管理体制框架看,农业保险事权须从以下两个层次来划分:

一是政府部门间的划分,政府部门间事权的划分应依据事权的属性,农业保险制度是为了规避农业风险而存在的,虽然概念上是保险范畴,但应从属于农业属性,从这个角度看,保险是手段,农业保险要服务于农业发展、粮食安全等。从职能部门分工的角度看,农业部应从所有农业补贴政策的角度出发,统筹履行农业保险事权;保监会应从保险业务的管理监督履责,与此相适应,财政部门内部的事权划分也应进行适当调整,以有利于支出责任的落实。

农业保险由农业部门主导的积极意义在于:可明晰责任,整合多种农业补贴资金,综合目标任务的轻重缓急,优化补贴政策的结构,进一步扩大农业保险的支持力度,扩大农业保险补贴范围、提高补贴标准,这既有利于实现防范农业风险的目标,也有利于提高财政资金的使用效率。目前我国粮食补贴政策体系包括收入型补贴、生产型补贴和保障型补贴,补贴内容多,补贴数量分散,部分补贴内容已经难以发挥应有的作用。比如粮食直补政策,中央对农业的补贴本意是希望农民将其投入生产,改进生产设施,但后者往往将补贴彻底当作其收入来源,他们依然沿用过去的生产方式,粮食等农产品的生产成本也并未因此得到降低,在土地集约化、产业化经营及土地流转的情况下,还出现了享受粮食直补与从事农业生产脱节的情况。在这一背景下,可以考虑将粮食直接补贴政策改为农业保险补贴,即直接补给从事农业生产的组织,以分散其从事农业生产的风险,调动其生产积极性。

除了直接的保费补贴政策外,还可以不断扩大税收优惠、再保险补贴等相关政策工具的推广应用,促进农业保险事业的发展。

二是中央和地方之间事权及支出责任的划分。从农业保险事权的属性来说,粮食安全、农业发展的主要职责的确定应在中央或省一级政府层面,即农业保险主要是中央和省一级政府的事权,由此,应明确中央和省级政府在其中承担重要的支出责任。目前的制度设计虽然强调了中央和省级政府的支出责任,但执行中,很多省份提出了市县配套的要求,在市县的财力状况不佳,特别是中西部地区财政困难的情况下,由于部分省一级的支出责任没有完全到位,直接制约了农业保险事权的履行。

从全国层面看,在农业保险的事权和支出责任的划分上,中央对不同地区的支出责任应适当有所差异。如基于我国的主体功能区定位的要求,中央对粮食主产区省份的支出责任应大一些,这主要是因为粮食主产区基本上处在限制发展区,这些区域的省、市、县的财力状况普遍较弱。此外,从保险的品种看,考虑到基本农作物是国家粮食安全的基础,基本农作物保险的财政支出责任应大于特色农业保险品种。

运用怎样的制度来履职

事权的履行:顶层设计 制度

当前社会上存在普遍的“财政资金依赖症”,各部门和各层级地方政府在履行事权过程中,通常都强调扩大支出责任,多给予财政资金的支持,事实上,事权并不能简单地与支出责任划等号,不是说有了钱就一定能履好责。在政府履责过程中,制度设计至关重要,好的制度安排,可以收到事半功倍的效果。

顶层设计是事权履行的指针,是指导未来农业保险发展的整体思路和组织保障。也是最重要的制度安排。没有顶层设计,多头管理、责任不清,不仅浪费财政资金,还将影响事权履行。按事权要素划分,农业保险的事权有决策权、执行权、监督权与支出权,从我国农业保险的发展现状看,农业保险的整体发展规划性不强,各参与主体——各级政府、商业保险公司、互助组织、农户等的责任不明晰,其中一个重要原因是,事权履行的宏观管理体系分散,各管一摊,缺乏国家层面的统筹协调能力。从国外的做法看,美国依据联邦农作物保险法案,设立了农业部农业风险管理局、联邦农作物保险公司,主导农作物保险;日本的农业政策性保险体系与商业保险泾渭分明,主要是由农林水产省、全国农业共济联合会引领的互助合作保险再保险体系。从产业的角度,包括农、林、渔三大共济(互助保险)体系;从政府各层级的划分看,包括农林水产省经营局再保险特别会计、都道府县中央农业共济会和市町村农业共济组合三个层次;而法国100多年前便建立了国家农业保险制度,发展农业互助保险集团,形成了以农场互助共济为基础,分保再保逐层连接的保险保障体系,在保险合作社的基础上,逐步建立了中央 大区 省的共济联合会,组成与相互保险公司相结合的互助保险集团。借鉴这些国家的做法,从职责归位的角度,我国也应制定农业保险法案,强调其政策属性,统领农业保险事权。在此基础上,建立国家层面的政策性农业保险机构,负责整体的农业保险制度规划设计,支出责任的落实以及监督检查。从体制机制上,创新组织制度体系,以农民互助共济为基础,强调中央与地方政府部门、农业互助组织、保险机构同舟共济,逐步建立一套完整的制度框架体系。通过财政扶持、引导,充分调动各种力量致力于农业保险事权的履行,服务于农业发展,保障国家粮食安全,保障国家的长治久安。

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