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关于财政支农情况的分析与思考【新资讯】

发布时间:2019-10-18 12:45:49 阅读: 来源:防滑垫厂家

政府财政对农业的“取”与“予”是直接关系到农业是否发展,农民是否富裕,农村是否稳定的大事。“钱谷民之膏血,多取则民困而国危,薄敛则民足而国安。”本文拟就财政对农业的支持方面作一些探讨。

一、农业发展特别需要财政投入

世界许多国家发展经验表明,尽管农业产值占国民生产总值的比重不大,但切不可放松对农业的支持,这不仅是由农业的经济效益决定的,更主要是由农业的社会效益所决定的。

第一,农业是国民经济的基础,但其生产的特殊性决定了它又是承受风险较大的产业。一方面,农业要为人们提供食品及生活用品等。另一方面,在工业化初期阶段,农业还要为工业提供包括资金、劳动力在内的要素积累,对经济的发展起支撑和促进作用。但农业生产是自然再生产和经济再生产交织的过程,受自然条件和动植物生产发育规律影响大,一旦发生自然灾害或大面积病虫害对动植物的侵袭,农业生产就会受到损害,严重者造成饥荒、疾病、战乱等诸多社会问题。

第二,农业生产周期长,农产品需求弹性小,资金周转慢,比较利益低。农产品的国内需求量一般稳定在一定水平并随着人口的增加和人们生活水平的提高而保持一定幅度的增加,但增幅缓慢。如果生产量过大,就会出现农产品价格下跌,农民增产不增收。同时,由于农业生产周期长,投资规模大,资金周转慢,比较利益低,容易造成农业中的资金、耕地、劳动力等要素向效益好、见效快的非农产业转移,导致农业发展滞后,经济发展失衡,社会分配不公,人们生活水平下降,贫富差距拉大等问题。

第三,在市场经济条件下,农业缺乏市场市场竞争必需的公平条件,同其它产业竞争时常处于不利地位,难以达到自我积累,自我发展的水平。在中国,当农产品供不应求时,有统购统销的体制向城市和工商业转移农民的经济剩余;而当农产品供过于求时,政府对农产品保护价的收益却又大量地流到了垄断部门手中。这种因体制弊端所导致的农业竞争弱势地位在一定时期还难以根除,农民依靠自身力量组织农业生产不可能获得丰厚的积累,农业依靠本部门的力量也难以形成强有力的竞争实力。即使在市场经济高度发达的国家,农业生产率虽然较高,农户和农场主有较稳定的高收入,但这些并非农业、农户或农场主自身所取得,而是依靠政府的大量投入获得的。

二、湖北财政支农现状及存在的问题

湖北作为农业大省,一直都很重视农业的发展。据统计,2001年全省财政支农资金达7.42亿元,比1978年增长57.2%,是1953年的148倍。但是,财政对农业的投入还存在一些问题,严重地影响了财政功能的发挥和农业的健康发展。

1、财政支农资金的增长速度大大滞后于财政收入及支出的增长速度。1978-2001年间,湖北财政收入、支出的年平均增长速度分别为9.1%和12.9%,而财政支农资金年均增长速度不足2%。特别是在1998年以前财政支农十分不力,1978-1998年间财政支农资金增长速度仅为1.4%。在1989-1997年间除1993年比1988年多100万元外,其余各年财政支农资金都低于1988年。近三年来,湖北财政支农资金增长速度虽然提高到了5.7%,但比财政总支出的增长速度仍低14.3个百分点,比1978-1998年间相差10.4个百分点的差距进一步扩大。

2、财政支农资金占总支出的比重出现大幅度下降趋势。1978-1984年财政支农资金占总支出的比重均在12%以上,1985-1988年间下降到了8.6%,1989-1993年再次下降到了5.4%,1994年为4.3%,1995年为3.0%,以后逐年下降,到2001年仅为1.5%,这与湖北在全国的地位不相适应。1991年全国平均水平为9.6%,湖北为5.2%,相差4.4个百分点;2000年全国为6.6%,湖北为2.0%,相差4.6个百分点,差距扩大了0.2个百分点。

3、财政支农资金与农业税的增长速度也很不适应。长期以来湖北农业对财政收入作出了重大贡献,然而财政却对农业的反哺极其微弱。1994-2001年间农业税增长速度达29.6%,比1978-1993年6.6%的增长速度高23个百分点。然而,1994-2001年间财政支农资金仅以2.5%的速度增长,比农业税的增长速度低27.1个百分点。同期农业生产总值的增长速度也只为9.0%,比农业税的增长速度低20.6个百分点,这说明农业对财政的贡献是在损伤元气中进行的。

造成这些问题的原因之一是利益趋动。在市场经济条件下,资本要素具有向高收益率行业自然集中的倾向,而农业投资具有周期长、规模大、风险高而盈利水平低的特点,对市场资本缺乏吸引力。之二是财政困难。由于收入增长趋缓,支出压力增大,保工资、保稳定成为地方财政的“第一任务”,客观上影响了财政对农业的支持。

第三是财政支农结构不尽合理。具体表现:一是用于生产性的支出比重下降,而用于各项事业费的支出比重上升。二是在农业事业费上升的情况下,人员机构经费增长较快,业务经费增长缓慢,形成一种“有钱养兵,无钱打仗”的局面。三是间接支持多于直接支持。例如通过拨款支持农业事业单位为农业提供科技示范、病虫疫病防治来为农民服务;通过修路引水、培训指导等开发式扶贫,为贫困地区创造最基本的生产和生活条件,帮助脱贫致富等,这都是必要的,但并不像发达国家有较大比重的财政支出直接用于农民或农场主收入补贴等。

第四,农业支持的对象单一。长期以来,政府支持农业的资金在使用对象上有三大特点:一是基本上只能用于国有、集体单位,而不能用于私人、股份制公司等;二是主要用于非营利性的事业,一般不用于营利性的企业单位;三是只能用于农业本系统的单位,一般不用于其他部门或系统的农业项目。这种做法不利于贯彻多种经济形式共同发展的方针,不利于调动全社会投资农业的积极性,不利于公平竞争,也不符合WTO的基本规则。

第五,财政支农支出管理仍存在一些问题。主要表现一是预算管理弱化。一方面,法定预算常常因某些人为因素而未经法定程序进行调整、变更,一年预算、预算一年的现象经常出现。另一方面,预算项目资金被随意进行再分配、再调整,导致资金不能及时、足额到位,影响了财政资金导向作用的发挥,也不能很好地实现政府的发展规划。二是追踪监管反馈差。财政支农工作的主要内容往往是分资金、下指标,但支农资金追踪监管反馈工作始终不能制度化、规范化。三是支农资金到位率低。在现行体制下普遍存在着中间环节多、资金在途时间长的问题。财政农业支出资金预算执行缓慢、且年度内支农资金支出不平衡等问题相当突出。四是支农资金被挤占、挪用。财政困难资金调度无力的市通常挤占支农资金发放工资、弥补公用经费不足。一些农业部门以会议费、差旅费、业务费、考察费等名目繁多的非生产性支出挤占生产性资金,不能专款专用。

三、对完善财政支农政策的几点建议

按照WTO规则要求和农业发展的需要,今后如何调整和完善农业财政支持政策,强化财政对农业的投入呢?我们认为:

第一,真正认识到财政支农是刺激农业发展的重要手段,切实有效地增加财政的农业投入。农业的特殊性和我国的国情决定了政府始终是农业投入的重要渠道,而财政对农业的支出则是政府支农的主要手段。今后要采取有效措施,逐步提高财政支农支出比重。其一,要确保新增财力向农业倾斜;其二,确保国债资金分配向农业倾斜;其三,尽快出台农业投资法,将各级政府支农行为纳入法律规范。

第二,明确农业财政支持的方向和重点。一是加大农业和农村基础设施建设投入,包括水利设施、农业生态环境、国土整治、移民建镇、小城镇建设、农村电网建设与改造等。二是支持农业结构调整。现在农业已进入一个新的发展阶段,财政要加大对“种子工程”、畜牧良种、优质饲料、区域化优质农产品基地、产业化龙头企业、退耕还林还草等方面的支持,促进农业生产结构调整。三是完善农业社会化服务体系。四是调整农产品补贴政策,改变农产品补贴环节。多年来国家财政投入巨资用于农产品流通环节的补贴,效益低下,农业和农民没有受益,必须进行改革。改革的方向和措施是:大力减少农产品流通环节的财政补贴,把这方面节省下来的资金,一方面用于农业生产环节,改善农业生产条件,增强农业发展后劲;另外,特别还要考虑把这些钱的一部分直接用于增加农民收入。要具体研究通过建立农业灾害补助制度、农产品市场风险补助制度、农村困难群体粮食补助制度、特殊困难农民生产补助制度等,从而为降低农民的损失,增加农民收入提供制度保障。

第三,发挥农业财政支持政策的导向功能。农业财政支持政策的运用,其意义不仅仅在于直接增加农业投入,还在于有利于吸引和带动全社会的农业投入。通过发挥农业财政支持的导向功能,建立农业投入的激励机制,吸引和带动全社会的农业投入。其一,要调整和优化农业财政支出结构,强化农业基础性投入,为社会投资主体增加农业投入创造良好的外部环境。其二,国家要在税收、补贴、贴息等方面对农业投资给予优惠和奖励,以吸引社会资金投向农业。其三,要改变财政投入方式,减少政府直接办项目,加大对农民和社会办项目的补助;还要通过税收优惠等政策措施鼓励农业利润用于农业再投资。

第四,对各种经济形式实行平等的支持政策。当前农业农村经济中形成了国有企业、国有事业单位、集体经济组织、个体经济、私人企业、股份制公司、股份合作制经济、承包经营、反租倒包等多种形式共同发展的局面,这给农业发展增添了活力,给农民收入增加了来源。农业财政工作要适应新的情况,及时调整支持政策,只要能促进农民增收,促进农村生产力发展,无论是国有经济、集体经济,还是个体经济、私人经济,都要支持。这样做,也是我国加入WTO、实施国民待遇原则的要求。要实施平等支持政策,就必须及时制定和修订有关配套管理制度和措施,保证支持政策的客观公正、公开透明和科学规范。

第五,健全农业财政投入的管理监督机制。强化农业基础,需要增加资金投入,同时还要管好用好资金,二者同等重要。为此,要不断完善管理制度,引进科学的分配方式,制定符合实际的支出标准,实行公开透明的管理机制。今后尤其要在农业项目管理改革方面下功夫,要引进推广招标投标、项目预算、集中支付、政府采购、报账制、公告制、专家或中介机构评估等科学管理措施,从而切实有效地提高农业投资效益,发挥农业财政支持政策作用。

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